¿Pueden los árabes comprar tierras en Israel?

Alexander Safian es director adjunto y director de investigación del Committee for Accuracy in Middle East Reporting in America (CAMERA), una organización de vigilancia de medios con sede en Boston.

El ministro de Justicia de la Autoridad Palestina, Freih Abu Meddein, anunció a principios de mayo de 1997 que los palestinos que vendieran tierras a judíos se enfrentarían a la pena de muerte 1 y, en las semanas siguientes, al menos cuatro palestinos a quienes se atribuía participación en tales ventas fueron efectivamente asesinados. 2 Además, fuerzas israelíes rescataron a un quinto tratante de tierras cuando era llevado clandestinamente desde su casa, cerca de Jerusalén, a Ramala, presumiblemente para ser ejecutado. 3 Las pruebas, circunstanciales y de otro tipo, apuntaban a la implicación directa de la AP en cada uno de estos asesinatos; de hecho, el propio Yasir Arafat justificó las ejecuciones:

Aunque las actuaciones de la AP plantean multitud de interrogantes sobre su intención de cumplir sus obligaciones con Israel y sobre su disposición a convivir pacíficamente junto a Israel, nos centramos aquí en los pormenores de la justificación que hace Arafat del brutal comportamiento de la AP. ¿Tiene razón cuando afirma que las políticas territoriales de Israel discriminan a los árabes? ¿Es cierto, como sostiene, que los palestinos de Nablus o Hebrón no pueden comprar tierras en Israel? A la inversa, ¿puede un israelí comprar tierras en Jordania o en territorio controlado por la AP?

¿UNA POLÍTICA DISCRIMINATORIA?

Los dirigentes palestinos no son ni mucho menos los únicos en afirmar que la tierra «siempre pasa de los árabes a los judíos». Numerosos periodistas y comentaristas han considerado discriminatorias las políticas de Israel. Estas, han denunciado de distintas maneras, impiden a los no judíos arrendar, comprar o incluso acceder a la mayor parte o a la totalidad de la tierra en Israel.

La formulación original de este argumento parece corresponder a Walter Lehn, entonces profesor de lingüística en la Universidad de Minnesota, quien sostenía en un artículo de 1974 en el Journal of Palestine Studies que

El argumento de Lehn encontró un público receptivo y ha sido ampliamente repetido por académicos que escriben tanto para lectores especializados como para el público general. Por ejemplo, Zachary Lockman, entonces profesor de historia en Harvard, sostenía en una carta de 1988 a The New York Times que

Más recientemente, en el programa All Things Considered de la National Public Radio, William Quandt, de la Universidad de Virginia, denunciaba que

Rashid Khalidi, director del Center for International Studies de la Universidad de Chicago y presidente del American Committee on Jerusalem, repite el mismo argumento al decir que en Jerusalén

a los no judíos se les prohíbe por ley comprar o arrendar la mayoría de las propiedades (propiedad del Fondo Nacional Judío, «tierra estatal» y tierra bajo control del Custodio de Bienes de «Ausentes», es decir, tierra árabe robada). 8

Los periodistas tomaron este argumento de los académicos. Barton Gellman, de The Washington Post, informó de que, dado que

Comentaristas como el columnista de The New York Times Anthony Lewis retomaron estas mismas ideas:

Aunque repetidas con frecuencia, estas afirmaciones se basan en malentendidos, errores e invenciones puras y duras. En realidad, la mayor parte de la tierra en Israel es de propiedad estatal y está igualmente a disposición de todos los israelíes, sean judíos o árabes.

EL DERECHO DE LA TIERRA EN ISRAEL

El actual sistema de tenencia de la tierra en Israel se remonta a acontecimientos de hace casi un siglo, cuando el Quinto Congreso Sionista, reunido en 1901, creó una organización benéfica privada llamada Fondo Nacional Judío (Jewish National Fund, JNF) con el propósito de comprar tierras para el reasentamiento de judíos en su antigua patria. En vísperas de la independencia, el JNF había adquirido un total de 936.000 dunams de tierra; otros 800.000 dunams habían sido adquiridos por otras organizaciones judías o por particulares. 11 Estas posesiones equivalían a cerca del 8,6 por ciento del total de la tierra de lo que más tarde sería Israel; del resto, más del 70 por ciento eran tierras públicas en manos de las autoridades del Mandato británico. 12 Todas las tierras compradas por el JNF permanecieron en poder del JNF; nunca se vendieron, ni a judíos ni a árabes, sino que se arrendaron a largo plazo para kibutzim y otras formas de asentamiento judío.

Con el establecimiento del Estado de Israel en 1948, el nuevo gobierno heredó las tierras estatales que antes estaban en manos de la autoridad del Mandato británico, así como las propiedades abandonadas por los refugiados árabes. El gobierno vendió parte de esa tierra al JNF y conservó el resto. En 1960, el parlamento israelí aprobó una serie de leyes agrarias, entre ellas la «Ley Básica: Tierras de Israel», que definía tanto la tierra de propiedad estatal como la del JNF como «tierras de Israel». Reiteraba el principio de que esas tierras solo serían arrendadas, no vendidas. Si bien el JNF conservó la propiedad de sus tierras, las leyes de 1960 transfirieron la responsabilidad administrativa de estas (así como de las propiedades estatales) a un organismo de nueva creación, la Administración de Tierras de Israel (Israel Land Administration, ILA). 13

La situación de la propiedad de la tierra en Israel hoy es la siguiente: el 80,4 por ciento pertenece al gobierno, el 13,1 por ciento es propiedad privada del JNF y el 6,5 por ciento se reparte a partes iguales entre propietarios privados árabes y judíos. Así pues, la ILA administra el 93,5 por ciento de la tierra en Israel. 14 Dicho de otro modo, el 93,5 por ciento de la tierra no está disponible para la propiedad privada; esa tierra no se vende ni a judíos ni a árabes, sino que la ILA la arrienda. Por tanto, si bien es cierto que la ley israelí impide la venta de tierra estatal a los árabes israelíes, este dato por sí solo resulta sumamente engañoso, pues tampoco está disponible para su venta a los ciudadanos judíos de Israel.

EL ACCESO ÁRABE A LA TIERRA EN ISRAEL

Esto plantea entonces la pregunta: ¿cómo les va a los árabes israelíes en materia de tierra? Aquí debemos distinguir entre tierras estatales, del JNF y privadas.

Tierras de propiedad estatal. Los árabes israelíes tienen igualdad de acceso a la tierra estatal —cuatro quintas partes de todo el país—, tanto en teoría como en la práctica. De hecho, alrededor de la mitad de la tierra que cultivan les es arrendada directamente por el gobierno israelí a través de la ILA. 15

Es más, cuando se trata de suelo residencial, la ILA ofrece a veces a los árabes israelíes condiciones más favorables que a los judíos israelíes. Así, la ILA cobró el equivalente a 24.000 dólares por un arrendamiento financiero de un cuarto de acre en nuevas comunidades judías cerca de Beersheva, mientras que las familias beduinas de la cercana localidad de Rahat pagaron solo 150 dólares por la misma superficie. 16 En otro caso, cuando un policía judío de Beersheva, Eleizer Avitan, solicitó a la ILA arrendar tierra en una comunidad beduina en las mismas condiciones altamente subvencionadas de que disponían los beduinos, la ILA se negó a arrendarle tierra allí bajo cualquier condición, por lo que demandó. El Tribunal Supremo de Israel falló a favor de la ILA, afirmando que lo que podría verse como una discriminación de la ILA contra el ciudadano judío Avitan estaba justificado como acción afirmativa en favor de los ciudadanos beduinos. 17

Tierras del JNF. El propósito del JNF, según tanto sus estatutos originales como sus estatutos israelíes de 1953, es comprar tierra para el asentamiento de judíos, y esto se ha interpretado en el sentido de que la tierra del JNF no debe arrendarse, al menos a largo plazo, a no judíos. 18 Existen, pues, restricciones formales al arrendamiento de tierras del JNF a árabes. Que las tierras del JNF estén ahora administradas por un organismo gubernamental no modifica esta restricción, pues la tierra del JNF es de propiedad privada y arrendarla exactamente en las mismas condiciones a israelíes judíos y árabes violaría el acuerdo de 1960 que puso las tierras del JNF bajo administración estatal.

Hasta aquí las restricciones oficiales. En la práctica, la tierra del JNF se arrienda a ciudadanos árabes de Israel, tanto para uso a corto como a largo plazo. Así, la ILA ha arrendado anualmente a beduinos tierras del JNF en el valle de Besor (Wadi Shallala), cerca del kibutz Re'em, para su uso como pasto. 19 Ciudadanos árabes también han arrendado tierras del JNF con fines residenciales mediante un recurso jurídico que elude las restricciones contra ese mismo uso a largo plazo: la tierra en cuestión se permuta con el gobierno para que este pueda arrendarla, y el JNF recibe otras tierras a cambio. 20 Tales permutas se han producido a veces bajo amenaza de acción judicial.

Tierras privadas. No existen restricciones a la compra de tierra privada en Israel. Los árabes israelíes o los no ciudadanos, incluidos los extranjeros árabes, pueden comprarla libremente. Las autoridades israelíes no han puesto obstáculos a tales compras, que están en marcha, como señaló recientemente el viceministro israelí de Vivienda, Meir Porush:

Es evidente que muchos periodistas que informan sobre las políticas territoriales de Israel han aceptado acríticamente las acusaciones formuladas por activistas y portavoces palestinos. Un ejemplo paradigmático del problema fue un artículo de The New York Times en el que el reportero Joel Greenberg cometió cuatro errores de peso en una sola frase:

En realidad, la tierra estatal no asciende al 91 por ciento del territorio de Israel, sino a aproximadamente el 80 por ciento; ni árabes ni judíos pueden comprar tierra estatal; el Fondo Nacional Judío no posee tierra estatal; y la tierra del JNF se arrienda, con algunas restricciones, a árabes israelíes.

EL DERECHO DE LA TIERRA EN JORDANIA

Hasta aquí Israel; ¿cuál es la situación en sus vecinos, Jordania y la Autoridad Palestina? Siguiendo instrucciones directas del rey Husayn 23, el gobierno de Jordania aprobó en 1973 la «Ley para Impedir la Venta de Bienes Inmuebles al Enemigo». 24 El «enemigo» se define en el artículo 2 como «toda persona o entidad jurídica [sociedad] de ciudadanía israelí que viva en Israel o actúe en su nombre». Conforme al artículo 4 de esta ley, todo ciudadano jordano que vendiera tierra en Jordania o en Cisjordania al «enemigo» se enfrentaba a la pena de muerte y a la confiscación de todos sus bienes por el Estado:

Además, el artículo 3 consideraba la venta de tierra a cualquier extranjero (es decir, a un no árabe) sin permiso del Consejo de Ministros un delito contra la seguridad castigado con la muerte. Según el fiscal general de la AP, Khalid al-Qidra, Jordania había condenado a muerte a 172 personas en virtud de esta ley. 25 Amnistía Internacional informó de que, a fecha de 1988, muchas de las condenas lo habían sido en rebeldía y de que no se habían producido ejecuciones. 26 Sin embargo, el ministro de Justicia de la AP, Meddein, afirmó que Jordania había ejecutado a 10 infractores. 27

Fuese cual fuese su aplicación, el Parlamento jordano derogó la ley de 1973 en 1995, tras el tratado de paz entre Israel y Jordania. Las normas más suaves adoptadas en su lugar siguen impidiendo de hecho que los israelíes compren o arrienden tierras en Jordania. La Ley sobre el Boicot Económico y la Prohibición de Tratar con el Enemigo (artículo 6) establece que «no está permitido a las personas físicas o jurídicas extranjeras que no posean una nacionalidad árabe comprar, arrendar o poseer directa o indirectamente bien inmueble alguno en el reino». 28 Las únicas excepciones requieren autorización política de alto nivel.

EL DERECHO DE LA TIERRA BAJO LA AUTORIDAD PALESTINA

Aplicación de la antigua ley jordana. El ministro de Justicia de la AP, Meddein, ha manifestado reiteradamente su intención de hacer cumplir la ley jordana de 1973. 29 Es dudoso, sin embargo, que esta ley tenga validez jurídica alguna en los territorios bajo control de la AP. El Acuerdo de Oslo 2, de septiembre de 1995, aborda específicamente normas de este tipo y las declara nulas y sin efecto en los territorios de la AP. Oslo 2 establece que toda legislación «incompatible con las disposiciones de la DDP, 30 [o] este Acuerdo... no tendrá efecto y será nula ab initio». 31 Imponer la pena de muerte a los palestinos por vender tierras a israelíes viola claramente al menos dos disposiciones de Oslo 2. 32

La nueva ley palestina. El Consejo Legislativo Palestino ha aprobado en primera lectura un proyecto de ley destinado a sustituir la norma jordana de 1973. 33 Esta nueva ley prohibiría, según se informa, las ventas a los «ocupantes», a quienes define como el «gobierno ocupante israelí y sus instituciones civiles y militares, los asentamientos y quienquiera que se halle bajo su autoridad». Declara que la venta de tierra en «Palestina» a tales ocupantes constituye «alta traición» castigada «conforme a la ley penal». Y afirma que los infractores extranjeros han «causado un daño a la seguridad nacional y serán castigados conforme a la ley penal». El proyecto de ley es impreciso en cuanto al castigo, pero según el Código Penal jordano, aún vigente en Cisjordania, el delito de traición se castiga con la muerte. 34

Según los legisladores de la AP, el término «Palestina» en la ley se refiere a todo el territorio del Mandato de Palestina, es decir, a todo Israel. 35 Conforme a esta norma propuesta, entonces, un árabe israelí que vendiera cualquier tierra en Israel a un judío israelí se enfrentaría a la pena de muerte. Tales amenazas extraterritoriales cobran mayor peso con la constitución, según se ha informado, por parte de la AP de una fuerza en la sombra conocida como «El Brazo Largo», cuya tarea es localizar y ejecutar a los palestinos que, residan donde residan en el mundo, hayan vendido tierras a judíos israelíes.36

Apenas hace falta señalar que esta nueva ley palestina violaría directamente, igual que la ley jordana de 1973 a la que sustituye, los Acuerdos de Oslo 2.

CONCLUSIÓN

En suma, la Autoridad Palestina ha logrado acusar a Israel, con notable éxito, de los mismos pecados de los que ella misma es culpable. Los ejemplos más llamativos de este éxito son, quizá, los numerosos académicos y periodistas que repiten y refuerzan las acusaciones palestinas de discriminación israelí en materia de propiedad de la tierra. Este clima de distorsión tiene dos consecuencias. Primera, induce a error a políticos, diplomáticos y otros sobre los hechos básicos que subyacen a las negociaciones israelo-palestinas. Segunda, anima a los palestinos a albergar esperanzas poco razonables y a formular demandas desmedidas. Estos dos problemas se refuerzan mutuamente y hacen así mucho más difícil alcanzar una paz auténtica.

Esto sienta un precedente particularmente nefasto para la negociación de cuestiones del estatuto definitivo como Jerusalén, los derechos sobre el agua y el trazado de fronteras. Es probable que esas cuestiones del estatuto definitivo sean también objeto de campañas destinadas a presentar a Israel como un agresor no provocado y a los palestinos y árabes como víctimas inocentes. De hecho, hay indicios de que esto ya ha comenzado. 37

1 Agence France Presse, 5 de mayo de 1997. 2 Farid Bashiti (Reuters, 10 de mayo de 1997), Harbi Abu Sara (Associated Press, 18 de mayo de 1997), ‘Ali Jamhur (Associated Press, 31 de mayo de 1997) y Hakam Qamhawi (Associated Press, 15 de junio de 1997). 3 Jerusalem Post, 2 de junio de 1997. 4 Yedi‘ot Ahronot, 21 de mayo de 1997. 5 Walter Lehn, «The Jewish National Fund», Journal of Palestine Studies, vol. 3, n.º 4 (1974), p. 88. 6 The New York Times, 26 de abril de 1988. 7 «All Things Considered», National Public Radio (NPR), 8 de marzo de 1997. Tras un prolongado intercambio de correspondencia con el autor, el profesor Quandt admitió su error y se lo notificó a NPR. La cadena, sin embargo, no ha respondido a las consultas sobre el asunto ni, al parecer, ha emitido una corrección. 8 The Washington Post, 1 de octubre de 1997. 9 The Washington Post, 20 de mayo de 1997. 10 The New York Times, 16 de mayo de 1997. 11 Efraim Orni, Land in Israel: History, Policy, Administration, Development (Jerusalén, Jewish National Fund, 1981), p. 40; Abraham Granott, Agrarian Reform and the Record of Israel (Londres: Eyre and Spottiswoode, 1956), p. 28. 12 Moshe Aumann, «Land Ownership in Palestine 1880-1948», en Michael Curtis, Joseph Neyer, Chaim Waxman, Allen Pollack (eds.), The Palestinians: People, History, Politics (New Brunswick, Nueva Jersey: Transaction Books, 1975), p. 29. 13 David Kretzmer, The Legal Status of the Arabs in Israel (Boulder, Colorado: Westview Press, 1990), pp. 60-61. Kretzmer señala que hay excepciones a la prohibición de vender o enajenar tierras estatales: la propiedad, por ejemplo, puede transferirse a árabes o a sus herederos en Israel, como compensación por tierras perdidas en 1948. Según la ILA, a finales de 1993 esas transferencias compensatorias sumaban casi 55.000 dunams de tierra. 14 Oficina de Prensa del Gobierno de Israel, 22 de mayo de 1997. Fuentes más antiguas (por ejemplo, Kretzmer, Legal Status, p. 75) sitúan las propiedades del JNF en hasta el 18 por ciento de la tierra de Israel. 15 Rural-Urban Land Use Equilibrium (Tel Aviv: Ministerio de Agricultura, 1979), citado por Kretzmer, Legal Status, p. 66. 16 Ezra Sohar, Israel’s Dilemma (Nueva York: Shapolsky Publishers, 1989), p. 97. 17 Tribunal Supremo de Israel, Avitan c. Israel Land Administration, HC 528/88. 18 Kretzmer, Legal Status, p. 62. 19 Aref Abu-Rabia, The Negev Bedouin and Livestock Rearing: Social, Economic, and Political Aspects (Oxford: Berg, 1994), pp. 28, 36, 38. 20 Kretzmer, Legal Status, p. 64. 21 Yedi‘ot Ahronot, 3 de enero de 1997. 22 The New York Times, 16 de mayo de 1997. Otros informes inexactos fueron firmados por Dan Perry, de Associated Press, el 22 de mayo de 1997; Hilary Appelman, de Associated Press, el 21 de mayo de 1997; y David Ensor, de World News Tonight de ABC, el 21 de mayo de 1997. Associated Press corrigió el informe de Appelman el 5 de junio. 23 Arab Report and Record (Londres: Arab Report and Record), 16-30 de abril de 1973, p. 179; 1-15 de mayo de 1973, p. 204; 16-31 de julio de 1973, p. 319. 24 Al-Jarida ar-Rasmiya (Amán), n.º 2429, 1973, pp. 1223-1224. 25 Palestine Report, 6 de junio de 1997. 26 Jordan: Human Rights Protections After the State of Emergency (Nueva York: Amnistía Internacional, 1990), pp. 53, 55. 27 The Los Angeles Times, 1 de junio de 1997. 28 Al-Aswaq (Amán), 27 de julio de 1995, según la traducción del Foreign Broadcast Information Service. 29 Entrevista de Independent Media Review and Analysis (IMRA), 23 de diciembre de 1996 y 4 de junio de 1997; Agence France Presse, 5 de mayo de 1997; Yedi‘ot Ahranot, 20 de mayo de 1997; Ha’aretz, 28 de mayo de 1997. 30 Declaración de Principios, el acuerdo firmado en el jardín de la Casa Blanca en septiembre de 1993. 31 Acuerdo de Oslo 2 (formalmente, el «Acuerdo Israelo-Palestino sobre Cisjordania y la Franja de Gaza»), artículo XVIII.4.a. 32 El artículo XVI, párrafo 2, de Oslo 2 exige que los palestinos que hayan «mantenido contacto con las autoridades israelíes» no sean por ello objeto de «hostigamiento, violencia, represalia o persecución». El artículo XIX exige que el Consejo Palestino «ejerza sus poderes y responsabilidades en virtud de este acuerdo con el debido respeto a las normas y principios internacionalmente aceptados de los derechos humanos y del Estado de derecho». 33 Palestine Report, 22 de agosto de 1997. 34 Amnistía Internacional, Jordan: Human Rights Protections, 1990, p. 52. 35 Agence France Presse, 16 de junio de 1997. 36 Al-‘Arab al-Yawm, 17 de mayo de 1997, según la traducción del Summary of World Broadcasts de la British Broadcasting Corporation. 37 Walid M. Awad, Jerusalem, a City Crying out for Justice, disponible en el sitio web oficial palestino, http://www.pna.org; Sharif S. Elmusa, The Water Issue and the Palestinian-Israeli Conflict (Washington, D.C.: The Center for Policy Analysis on Palestine, 1993); Thomas R. Stauffer, Water and War in the Middle East: The Hydraulic Parameters of Conflict (Washington, D.C.: The Center for Policy Analysis on Palestine, 1996).